是“票子”“面子”还是“鞭子”……一纸美丽约定，约出美丽乡村！

中国发展网讯 以打造升级版村规民约为抓手，深入开展“美丽乡村·美丽约定”行动，全区170个行政村实现全覆盖，2300多个村民小组立牌公示，近10万农户共同参与，充分激发出群众参与美丽乡村的内生动力，形成奉贤在乡村振兴中独特的美丽风景。日前，这一“‘小村规’撬动‘大治理’”的创新举措，被列入《上海市基层社会治理创新典型案例汇编》，在全市层面引起广泛关注。

随着乡村振兴持续发力，奉贤正在加快推进农业农村现代化。虽然此前有“生态村组·和美宅基”创建积淀，“三清三美”让乡村逐渐摆脱脏乱差，乡村肌理、乡愁记忆重新回到人们视野，但乡村治理仍面临着许多需要破解的挑战和难题：村域治理半径过大，自上而下的管理模式无法有效输送行政资源和力量；乡村老年人和来奉务工人员居多，缺乏较强的自治能力。因此，难以让辛苦创建而来的“乡村美”成果常态化。

把“破冰”的着力点锁定在“村规民约”上，在区委区政府看来，这份融乡土性与现代性、道德理性与契约精神于一体的“草根宪法”，在农村社会发挥着“柔性治理”的重要功用，能够解决一些政府难以管理、难以管好的问题，有助于打通社会治理的末梢神经，是推动乡村振兴的重要内核制度，不能将它“锁在办公室抽屉”“挂在墙上”。2018年，奉贤就以村委会换届选举为契机，将完善优化村规民约作为乡村治理的切入口，出台了《关于实施“美丽乡村·美丽约定”行动的指导意见》，以村民参与、村民制定、村民遵守的方式，用“村民的话”管“村民的事”，没想到，这一纸农村新约定，竟真兴起了沪南贤美风，奉贤的170个行政村纷纷有了新的变化。

说与议：约定出乡村新规则

“美丽约定”要落地，关键是“约”。为了让老百姓充分参与，各村“开门纳谏”“集思广益”，按照“推动村务管理从‘替民做主’转向‘由民作主’”的工作思路，充分吸纳村民的想法，结合村域自身治理目标，形成“美丽约定”讨论稿。

四团镇横桥村就有一个缩影。为了让村民能够真正参与美丽约定的制定，村两委班子以“会场+宅基”的方式，引导全村村民参与到美丽约定的制定中，特别针对宅基建房标准、和美宅基创建、家禽畜饲养等“必须要约的”内容进行反复推敲，确保在科学管理的基础上，又具有公信力，确保能达到“令出必行、令行禁止”的预期效果。经过全村18周岁以上村民表决，“横桥十条”以90.3%的高通过率约定成俗。

用“村民的话”管“村民的事”，果然成效明显。吕桥村原党总支书记王纪英告诉记者，过去，该村每年因福利分发规则不明确导致矛盾不断。这次，许多村民主动提出：村规民约应明确，全村60岁以上老人中，仅农户可享受节日福利，参与镇保的居民不享受。通过村民间的理性协商并最终形成约定后，多年未决的“福利争议”彻底化解。

不仅如此，在制定“美丽约定”中，奉贤区还有了新“规定”——“美丽约定”务必控制在十条左右。除了短以外，还要用老百姓看得懂、能明白的语言表述，确保每个村民都能朗朗上口、熟记于心。

奖与罚：激活出每个乡村“细胞”

在约定时，各村还将奖励和罚则同步写入约定，更增加了这部“草根宪法”的约束力。

以新强村为例，一条叫做“房屋租赁、变更等应在一周内到村房屋租赁中心备案登记”的规则被写进了“美丽约定”。原因是租客流动性大，过去村干部主动上门为租客备案耗费了大量精力，如今写进“美丽约定”，不遵守的家庭有可能失去镇、村福利待遇资格，老百姓急忙赶来备案。“美丽约定”实施三个月，全村涉及房屋租赁的368户村民就实现了90%的备案登记率，相较以往几年，提高了近30%。而在奉城镇路口村，村民违反约定且屡次不改，就要被扣除100元的“和美宅基”奖励金，引导全村村民管好宅前屋后。一名村民坦言：“大家都做到，就我没有做到，面子上也挂不住啊。”

区地区工作办公室相关负责人还介绍，除了用“票子”激励、用“面子”倒逼，约定中还发挥了“鞭子”的作用。在四团镇横桥村，约定中有一条为“村民要在年底前交清拖欠的土地承包流转费，不然不享受村里的福利待遇，还要每日收入千分之五的滞纳金，子女不遵守的父母负连带责任”。被写入约定后，不少村民主动交清了总计为43万元的欠款。其实，这样的“规则”，“白纸黑字”写在村规民约上还是第一次，但它在处理实际事务中，却切实起到了制约村民违规行为的作用。

在实施“美丽乡村·美丽约定”行动中，还推出了积分制管理模式，更大程度激活每个自治“细胞”。奉城镇卫季村以设立宅基积分牌的形式，青村镇岳和村以获得印章的方式，庄行镇东风村以“五星考评”的方式，量化美丽约定中的村民履约行为，并通过积分兑换物品、服务等方式，引导村民向上向善，激励村民遵守“美丽约定”。目前，美丽约定收效明显，去年，奉贤和美宅基积分制这一举措还作为第一批典型案例向全国推广。

德与法：注重村规民约和法律程序对接

不仅如此，奉贤区推进实施“美丽乡村·美丽约定”的行动中，也找到了“三治”平衡点。

2018年，奉贤区人大常委会通过《关于推进实施“美丽乡村·美丽约定”行动的决定》，提出区法院、检察院要加大对公序良俗的司法保护力度，依法确认“美丽约定”中违约罚则的效力，积极为“美丽约定”提供有效法律支撑；区信访办、司法局等部门在信访矛盾化解、纠纷调解的过程中，要准确把握自治与法治的关系，依法充分保障“美丽约定”在调处纷争中的作用。2019年、2020年，区法院、司法局又先后制定了《关于司法服务保障“美丽乡村·美丽约定”行动的实施意见》《关于法治助力实施“美丽乡村·美丽约定”行动的方案》。有效推动了乡村治理和区域发展，有力激发了村民自治内生动力，激活了农村基层治理的“神经末梢”。

华东理工大学社会与公共管理学教授、博士生导师，华东理工大学中国城乡发展研究中心主任熊万胜在蹲点奉贤调研时，也高度肯定了“美丽乡村·美丽约定”的做法。他表示，奉贤区的做法非常细密，从程序上扩大参与性，这是现代民主理念的体现；要求党员带头，这是共产党的优秀传统；如果不履约就不能得到村级福利，这是村民自治权利的体现；发挥村落中熟人间的面子效应，这是对于既有文化信念的再次发扬。尤其是，奉贤区注重将村规民约和法律程序对接起来，这种为了人民利益而勇于探索的精神是这个案例中最为感人的方面。（孙燕）