织好“两张网” 绘出智慧城市蓝图

今年4月30日傍晚，一场突如其来的大风导致市区驶往崇明的轮渡停航，恰逢G40高速车流量大，数百位改乘公交的市民滞留在浦东五洲大道的申崇线终点站。“我今天还能回家吗？”一些市民担忧。

情况迅速通过相应的监测系统传递到城市运行管理中心和交通、气象等部门，近100辆公交车第一时间调度。从接报关注到各部门协同处置完毕，再到最后一批乘客上车、发车，一共用了1小时50分钟。人们感叹：“这就是上海的效率！”

效率背后蕴含的是城市治理的智慧。就在几天前，“中国共产党的故事——习近平新时代中国特色社会主义思想在上海的实践”特别对话会在沪举行，面向参与视频连线的来自近100个国家的740多名代表以及现场40多个国家的驻华大使，上海市委书记李强特别推介了上海当前城市服务和城市管理的重要抓手“两张网”——政务服务“一网通办”和城市运行“一网统管”。

近年来，上海牢牢抓住这两项城市治理的“牛鼻子”工作，在科学化、精细化、智能化上下功夫，聚焦“高效办成一件事”“高效处置一件事”，坚持从群众需求和城市治理突出问题出发，探索出了一条超大城市的治理新路。

从人海战术到智能运行

超大城市的治理，是当今世界的一大难题。

人口多，车辆多，高楼多，企业多，这就是今天我们所生活的上海的模样。一组秒速更新的数字常常被管理者们提起：近2500万常住人口，逾500万流动人口，逾217万家企业；抬头仰望，是约6万幢24米以上的高层建筑和逾千幢100米以上的高层建筑；脚下，有总里程达772.9公里的轨道交通穿梭飞驰，每个工作日运送逾1100万人次旅客，12万公里地下管线保障城市各项基础服务供给。

城市规模越大，运行管理的面越宽，问题也会越多。新中国成立后，尤其是改革开放以来，上海持续推动城市建设管理体制的改革创新，逐渐形成了超大城市“两级政府、三级管理”的城市管理格局，2014年上海又出台“1+6”文件，将城市管理的事权下放，推进城市管理的力量下沉、重心下移，构建起超大城市的分级管理构架。

通过一系列的机制改革，管理者们试图将管理范围从“围墙外”的街区向“围墙内”的社区覆盖，将管理时间从“8小时”向“24小时”延伸。

然而，城市规模不断扩大，要处置的事情越来越多，“上面千条线、下面一根针”的苦恼随之而来。

尽管资源和权力下沉了，一些问题依然没有得到根本性的解决：基层治理权与治理任务失衡、治理抓手与治理责任失衡，都不足以支撑起这座超大城市的现代化治理体系。

“传统的网格化管理以综治管理为主，仍有覆盖不到的地方。”复旦大学国际关系与公共事务学院教授刘建军说，“如果有智能网的话，管房、管人、管地、管景点，所有治理对象都可纳入智能网络上。”

在群众享受政务服务时，曾经也面临着一些弊病带来的不便——去政府部门办事，有时不仅要提交诸多证明材料，甚至在这个部门证明了一次，到了下个部门办事还得再证明一次。

一流的城市，要有一流的治理。依靠传统的人海战术和一般的技术手段，很多问题已经看不清楚、管不过来、处理不了，从海量数据资源中寻求更优解决方案甚至及早预见潜在风险将成为趋势。

政务服务“一网通办”和城市运行“一网统管”这两项“上海首创”应运而生。

“一网通办”，就是把所有政务服务事项整合到一个门户网站上，市民和企业只要进一张网就能办各种事，享受政务服务就像网购一样方便。“一网统管”则是把城市管理信息集中到一个网络系统，通过一个屏幕就能观察全城运行情况，通过一张网就能处理方方面面的事。哪里发生交通拥堵、哪里出现积水漏水、哪里存在消防隐患，都能及时感知、快速反应、协同处置。

疫情防控中发挥了重要作用的“随申码”，就是“两张网”协同发力的最典型案例。依托政府部门海量政务数据及通信运营商、公共交通等社会数据，让“绿码通行”在方便群众的同时也精准助力疫情防控，减轻了基层人员的查验压力。

从人工协调到数据跑腿

“‘一网通办’和‘一网统管’是上海智慧城市、智慧政府建设的‘一体两翼’，也是治理数字化的有机组成部分。”上海市政府办公厅副主任、市大数据中心主任朱宗尧说。

尽管应用的范围有所差异，但不论是“一网通办”还是“一网统管”，其实都指向同一个目标，就是在市民需求和政府管理之间寻找一个契合的模式。对于这一目标，上海早已展开了各种形式的探索。

2012年，上海开通“12345”市民服务热线，以“对外一口受理，内部分类处理”的综合服务模式，整合了全市各条线热线电话的资源和职能。同时，群众反映的急难愁问题也通过办结工单的机制推进解决。有事就打“12345”，逐渐为广大市民所熟知。

尽管每一个电话都能得到回应，多数却无法在第一时间得到解决。试想一下，晚上睡觉时间窗外传来了噪声，拨打投诉电话后，到第二天才有相关部门来电询问，前一晚的彻夜难眠是何滋味？

有时类似问题的出现可能并不是因为接线员有“拖延症”。光是小小的“噪声扰民”就有13种情形，每种都得派单交由不同部门来处理：工地施工是城管处理；邻居装修要叫物业来管；隔壁家的无证宠物狗半夜“汪汪”叫得求助派出所……“多头治理”不仅造成投诉无门，也导致处置效率不高。

“‘一网统管’带来的变化，就是让‘协调’变成了‘协同’。”上海市政府办公厅副主任、市城市运行管理中心主任徐惠丽一语道破。

一字之差，折射出治理方式的重大转变。

基层工作人员甚至各个区、各个委办局领导之间一次次的电话沟通、当面会谈、现场推进，以及上下级之间的指令分派、请示汇报，这些以往再平常不过的工作流程，如今都变成了统一机制下的“自动运转”。繁琐的流程都依靠“数据跑腿”，不仅工作人员的负担减轻，对事件的处置效率也带来了质变般的提升。

就拿消防通道违停来说，某日9时54分，市城运中心通过“城市之眼”摄像头发现浦东新区北蔡镇博华路有一辆违停车辆占据了消防通道，立即推送给浦东新区城运中心，区城运中心随即向所属街镇派单，街镇接收后下发处置任务……系统内自动派单用时不到2秒。15分钟后，10时09分，市城运中心接到反馈：问题已处置完毕。

又比如共享单车乱停放的管理，目前在黄浦等区已经可以通过算法对视频画面自动识别，如有违停现象系统将自动报警。“有了智能化手段来观察、预防，我们基层一线工作人员的负担大大减轻了。”黄浦区城运中心工作人员王福鸿说。

政务服务同样也通过“数据跑腿”代替了群众跑腿。自2018年初上海开始实施“一网通办”改革以来，平台实现了行政审批事项全覆盖，接入平台事项达3166项，累计实名注册个人用户达5200万，2020年日均办事达17.3万件。

“其实群众并不关心办事要找哪个部门，他们最关心的是能不能把事办成，能不能办得快、办得方便。”市政府办公厅一位工作人员说。去年，“一网通办”选取一批日常办理频率高、改革需求面大的“15件事”，开展业务流程再造和数据共享。比如小孩出生的事项办理，办事环节由22个减少到2个，累计办理时间由原来近100天变为不超过25天，办事跑动也从原先的十余次变为“最多跑一次”甚至是“零跑动”。

3年来，“一网通办”已累计实施357项改革举措，形成了一批可复制推广的经验和模式。去年，上海“一网通办”改革还入选联合国全球电子政务调查报告经典案例。在上月中央党校（国家行政学院）电子政务研究中心发布的《省级政府和重点城市一体化政务服务能力（政务服务“好差评”）调查评估报告（2021）》中，上海的得分已经位列省级政府整体指数排名第一位。

从“看急诊”到“治未病”

早在上世纪60年代，建筑学家梁思成就曾说过：“城市是一门科学，它像人体一样有经络、脉搏、肌理，如果你不科学地对待它，它会生病的。”

城市是一个有机的生命体。如果说在那时我国的城市“还没有长大”，还不会得心脏病、动脉硬化、高血压等疾病，只会得伤风感冒这样的“小毛病”，如今的上海早已“长大”，更需要关注“健康风险”。

眼下，上海前后耗时30多年、投资数万亿元建成的大规模城市基础设施已进入超期服役或超负荷运行阶段。有专家认为，上海正迫切需要建立健全城市基础设施风险管理责任制度和保障机制。

浦江恒流，上海恒新。城市发展变化的滔滔巨浪一刻不息，也为城市治理带来了不确定性。要让这座超大城市时刻“耳聪目明”，城市治理就不能只满足于“看急诊”，高效的办事和处置还只是第一步，接下来要考虑的，应当是如何“治未病”：将被动地处置问题，变为主动地发现问题。

不久前，上海城市运行数字体征1.0版正式上线，作为国内首个“实时、动态、鲜活”的超大城市运行数字体征系统，它所要实现的正是依托遍布全城的泛感知设备和千万级的城市治理“神经元”，通过海量数据来为城市实时“体检”。

就像人的生命体征有心率、脉搏、血压、呼吸等各项指标，城市的数字体征也包含方方面面。既有气象信息、土壤质量、水质安全、垃圾清运情况等城市的“自循环系统”，也有车流、人流、物流、信息数据流、能源流等因人产生的流动指标，还有商业、旅游等社会生活指标以及政务服务、民生服务等体现城市宜居宜业的指标等。

去年底的寒潮期间，历年冰冻天气的主要结冰点武宁路桥和曹杨路桥就在科技助力之下安然度过。相关部门在两座桥上安装了路面结冰传感器，桥面温度及是否有积水都能实时了解，一旦路面气温降到2°C，相关应急人员和工程车辆就会接到报警，准备实施防滑措施，把工作做在危险发生前。

科技为治理赋能，最终是要让治理为人民赋权。随着“两张网”建设的不断推进，群众生活与城市治理都在迎来模式创新与方式重塑，这样的城市更有序、更安全、更干净。上海这座现代化国际大都市的数字化转型也将向纵深推进，不断践行“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念，让生活在城市中的每个人更有获得感，绘出一幅智慧城市的宏伟蓝图。