北上广“3.0”版营商环境改革：什么最重要？

上海浦东新区陆家嘴金融中心。 郑 峰/摄  

中国经济导报记者 | 季晓莉  张朝登  皮泽红

时间跨入2020年，一线城市北上广不约而同地创新优化营商环境改革，陆续进入3.0版时代。2019年11月12日，北京推出3.0版改革方案，包括12大方面204项措施；2020年1月1日，广州印发《广州市对标国际先进水平全面优化营商环境的若干措施》，包括5大方面26条改革举措82项改革任务；2020年1月2日，上海推出3.0版改革方案，明确10项改革任务，设计了一揽子制度供给。

2020年优化营商环境的前沿在哪里？什么问题急需解决？

上海：“1+2+X”回应企业难点痛点

1月中旬，上海市市长应勇在作政府工作报告时表示，上海将对标国际最高标准、最高水平，聚焦企业办事的难点、堵点、痛点，在办理建筑许可、跨境贸易、纳税等方面推出更多针对性举措，持续压缩审批环节和时间，同时巩固和拓展减税降费成效，持续减轻企业负担，并加强企业服务和投资促进体系建设，切实做到“有呼必应、无事不扰”。

1月2日，上海推出优化营商环境3.0版方案，主要围绕“1+2+X”展开。“1”是“一网通办”，“2”是提升上海在世行和国家两个营商环境评价中的表现，“X”是围绕加强、保护和激发市场主体活力提供的一揽子制度供给。3.0版明确了10项改革任务，回应市场主体诉求，对企业关注度高、反映集中的事项系统施策，加大改革力度。

例如，3.0版本将继续探索实施包容审慎监管，研究出台市场轻微违法违规经营行为免罚清单2.0版，并在食品药品、质量安全、文化执法、劳动监察等领域，实施信用报告代替无违法违规证明，降低企业办事成本。

而在2019年，上海实施了一轮优化营商环境改革108项措施，深化工程建设项目审批等改革，试点证明事项告知承诺制，企业办事环节和时间进一步压减，企业注销时间缩短1/3以上。2019年1~11月，上海各区集中签约落地产业项目近500项，总投资约4000亿元。

1月2日的上海市政府新闻发布会上，上海市发展改革委主任马春雷表示，上海优化营商环境1.0版、2.0版改革的好经验和好案例将固化下来。例如，上海推行企业开办全流程“一表申请、一窗领取”，办理时间不超过1个工作日；工程建设项目审批全面推行“在线综合受理、后台分类审批、统一系统发证”的管理模式，实现各审批阶段“一表申请、一口受理、一网通办、一次发证、限时完成”等。

诸多信息都显示，新的一年，上海各区政府在优化营商环境这一任务中将持续投入更大人力物力。在1月3日举行的2020年上海市虹口区优化营商环境暨投资促进大会上，虹口区发布了“加强投资促进工作”26条措施，虹口区四套班子领导将与各投资服务分中心建立结对机制，安排专人抓落实，形成反应灵敏、行动高效的精细化招商信息感知网络。

而上海市普陀区则首创政府班子联系产业推进招商引资工作机制，以项目小组形式按产业牵头开展招商引资。一批区领导将“挂帅”又“亲征”，区长被任命为投促领导小组组长，全区成立7个招商小组，由区长和副区长任组长，对接联系的产业和企业，对项目引进中的问题亲自协调，对企业运营中遇到的问题亲自解决。

上海临港新片区则提出，要对标竞争力最强的自由贸易区，探索放宽外资准入、跨境资金流动、外籍人才出入境等体现新片区特色的“10+N”营商环境评价指标体系。

北京：“1+4”让企业办事更便捷

1月13日，北京市发展改革委二级巡视员戴颖在新闻发布会上透露，北京市优化营商环境三年行动计划2019年102项改革任务和2.0版的114项改革任务已全部完成；2019年11月发布的优化营商环境3.0版的204项改革任务已完成159项，占比78%。据悉，北京3.0版营商环境改革重点聚焦在市场主体反映集中的审批手续多时间长、融资难融资贵、知识产权保护及招投标管理等领域的26项问题上。

2020年，北京将重点压实“1+4”工作任务，即以营商环境法治化为主线，建立告知承诺为基础的审批制度改革、以信用为基础的监管制度改革、以标准化为基础的政务服务制度改革和以区块链为基础的信息共享制度改革。

告知承诺制就是行政机关在办理审批事项时，提出明确的办理条件、标准和要求，申请人承诺符合这些条件、标准和要求的，行政机关就不再进行审批，直接予以办理。2019年，北京市发展改革委已在北京经济技术开发区开展企业投资项目承诺制试点；北京市市场监管局在丰台区开展了企业开办地址承诺制试点，企业提交承诺，通过系统自动校验、核准申请信息，即可获得营业执照。北京2020年计划将企业投资项目承诺制全面推广至“三城一区”，企业开办承诺制也将逐步扩大范围。

由于民企尤其是中小民企的运营风险难以量化，与政府间存在信息不对称，政府实施普惠性帮扶难度较大。面对民营企业融资难、融资贵这一痛点，北京今年营商环境的改革会将重点聚焦在推进企业信用监管制度上，通过加强企业运营透明度，防范运营风险。信用监管即行政机关对企业的信用信息进行记录、评价、分类，进行相应的奖励或惩戒。

戴颖表示，2020年，北京市将建立企业信用风险分类指标体系，与“双随机、一公开”监管相结合，进一步提高监管的精准性和监管效能。政府降低与企业沟通和管理成本，可能会成为缓解部分民企融资难题的一个办法。

目前，北京市区两级90%以上的政务服务事项实现网上可办，2020年将大力推进以区块链为基础的信息共享制度改革。海淀区开展不动产交易区块链应用试点以来，已实现国家级和市级12类数据共享。2019年5月以来，海淀区通过区块链技术共办理不动产交易1560笔，每笔材料核验时间由15分钟降至2分钟。

2020年，北京市将在不动产登记、一证办电、办理建筑许可、电子民生卡、房屋租赁、公证、积分落户等20多个领域推进区块链技术的应用，推动政务服务事项实现“全程网办”，100项政务服务应用实现“掌上办”，200项服务实现“一证通办”。

但北京在行政审批、数据共享、政务服务、监管执法等方面仍存在部门职权分散、多头管理、手续复杂、程序繁琐等问题，企业在办事过程中仍有很多不便，需要通过法治手段明确标准要求、规范行政行为。日前，北京市发展改革委牵头制定了《北京市优化营商环境条例（征求意见稿）》。

广州：3.0版改革以国际标准为目标

坚持以市场主体的获得感和满意度为导向，着力提升政务服务市场主体满意度；结合世界银行营商环境评价和中国营商环境评价；打造创新创业创造高地、国际营商规则衔接高地、法治化营商环境高地——这是广州市2020年优化营商环境3.0版改革的焦点所在。

广州提出打造国际营商规则衔接高地，以服务业为突破口，先行先试扩大开放举措，创新外资项目落地机制，争取全面推行商事主体登记确认制；争取“两步申报”“两段准入”改革先行先试，提升跨境贸易便利化等。

2020年，广州将实现商事登记、刻制印章、申领发票0.5天办结；政府投资项目审批时限从立项到竣工验收不超过85个工作日，社会投资项目审批时限从签订土地使用权出让合同到竣工验收不超过35个工作日；电水气外线工程行政审批总时间不超过5个工作日；不动产登记加快实现企业间不动产转移登记1小时办结、企业不动产抵押贷款1天办结、不动产转移登记与电水气过户一窗联办、不动产交易登记与缴税一网通办。

仅开办企业一项，3.0版与1.0版相比时间缩短了87.5%；各类依申请类事项在2020年将100%网办、政务服务大厅办理事项100%网上预约。不少于50个社会受众面广、关注度高的“一件事”目录清单，让办事人通过“一张表单”减少填写、“一套材料”减少证明、“一窗受理”减少跑腿。

广州3.0版改革提出，要以“最小颗粒度”为梳理标准，在不同层级实现同一事项名称、编码、依据、类型等基本要素统一；持续推动政务服务事项清单、办理指南、办理状态等相关信息同源发布和统一提供，逐步实现同一事项无差别受理、同标准办理。

广州3.0版改革还提出，将推行政策兑现“一门式”办理，分批整合各部门政策兑现事项、实现政策兑现集成服务；推动粤港澳大湾区个人所得税优惠政策财政补贴、优秀创业项目资助等第一批政策事项落地兑现。

对于创新创业创造载体建设，广州在2020年将打造更多新技术应用场景，深化5G、区块链、人工智能、大数据场景应用，聚焦“人工智能＋”形成不少于60个技术领先的应用场景示范项目，通过开放应用场景让企业进入，实现更多资源与中小企业共享。同时，与上海相呼应，对新技术、新产业、新业态、新模式经济构建与之适应的包容审慎监管模式，给予1~2年包容期。

3.0版改革的“湾区特色”则体现在，广州将建设粤港澳规则相互衔接示范基地，推进南沙粤港澳全面合作示范区建设，探索打造营商环境国际交流促进中心，推动生产要素流动和人员往来便利化。这既考虑了与广州中心城区的连接，也着重连接广州与周边城市，连通港澳和全球。

什么最重要：改革不能“唯指标论”

对于中国最具实力的三座城市而言，3.0版改革的实际效用如何？是否指向了实践中的痛点难点？如果说这份新的改革时间表上还可附加任务，那会是什么？

上海国际仲裁中心仲裁员叶继涛认为，北上广的营商环境改革版本逐层升级，取得的成绩有目共睹。“拿上海特斯拉工厂举例，从签约拿地到开工建设用时不到5个月。而且从开工建设到第一批车辆下线交付给客户所用时间只有1年。这在以前是不可想象的，这个案例是最好的证明。”

长年和企业打交道的叶继涛告诉中国经济导报记者，地方政府在营商环境构建上更要关注企业的感受，“不能为了指标而指标，为了快而快。”

他认为，行政协调不可避免会需要更多人力物力成本，常常需要特事特办，难以标准化。很多项目是否能实施，政府还需要征求第三方意见，如果过于提前审批，有可能产生后续矛盾。因此审批速度也应该量力而行，不能为了效率牺牲公平和周边居民的利益。

“各地营商环境构建不能简单攀比政府办事效率，比谁的办证时间短，甚至有的地方不顾成本，在招商引资上比谁的优惠力度更大。实际上，如果政府过于强调招商优惠，一旦政府财力下降，之前承诺的政策可能兑现不了，反而影响了政府的信誉。”叶继涛表示，世行的指标侧重于对新设企业、新投资项目的政府办事效率评价，而他认为政府服务存量企业的效率同样重要，否则存量企业可能会被其他地区招走。而且政府政策的预期、稳定性很重要，不能朝令夕改，让企业无所适从，比如PPP政策、环保政策要慎重。如果政策预期和稳定性不足，企业没有方向，自然不敢增加投资。

此外，叶继涛还提出，目前某些政府推行的“一网通办”，虽然能让企业不出门可办事，但使用起来不够友好。“就拿新设企业来说，之前找个中介办理手续很快很方便，但现在在网上办理需要各种验证码和上传资料，前后倒腾很复杂，一个上午都弄不完。例如网上提供电子标书也不方便，提交错一个材料，前面填写的就全废掉了，需要重新提交。建议相关部门在设计‘一网通办’应用时能多听听企业一线办事人员的意见，在试运行时请他们模拟使用几天，提前解决不明确、不友好的问题，改进后再推出来更好。”他表示。

叶继涛还建议，3.0版改革要加强数据跨区域、跨部门共享，包括政府部门、公用事业及企事业单位、金融机构等产生的数据共享，并运用区块链技术为数据真实性增信，提高政府跨区域监管效率，也能解决中小企业融资信息不对称的问题。

他举例，政府采购招标时参与竞标的企业需要提供大量标书和文件，例如要提供资质证书，由检察院提供无犯罪行贿受贿证明等，企业在过去招标时已经提供过。如果相关部门能够数据共享，企业会更省力，也无法做假。

“例如上海，下一步需要在政府后台数据和公共服务业的数据共享上下功夫。广义上的营商环境也要包括营商硬件环境，例如基础设施互联互通、金融资金融通、产业配套及公共服务配套、生态环境共治共享等。”叶继涛说。